Слюсарь Наталья Борисовна

О МЕХАНИЗМЕ ГАРМОНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВ ГОСУДАРСТВ-ЧЛЕНОВ ЕВРАЙЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СООБЩЕСТВА

Сегодня все государства-члены ЕврАзЭС выразили заинтересованность в унифицированном порядке регулирования правоотношений и полноценной реализации правовых актов в рамках Сообщества, поскольку отсутствие согласованных подходов к гармонизации (сближению и унификации) национальных законодательств стало одной из причин ситуации, при которой заключенные международные договоры не находят адекватного отражения в национальных законах.

В этой связи первостепенное значение приобретает задача по разработке организационно-правового механизма координации деятельности органов Сообщества и органов государственной власти каждой страны ЕврАзЭС для приведения национальных законодательств в соответствие с правовыми актами Сообщества.

Впервые предложения о целесообразности гармонизации национального законодательства посредством принятия Основ законодательства ЕврАзЭС были представлены в материалах доклада Председателя Интеграционного Комитета Исингарина Н.К. на заседании Межпарламентского Комитета (теперь Межпарламентская Ассамблея) 11 октября 1997 года в г. Чолпон-Ата (Кыргызская Республика)1 . Уже тогда отмечалось, что многоплановый процесс создания единого экономического пространства на основе согласованных структурных преобразований в экономике возможен только при синхронизации принятия национальных законов, определяющих права хозяйствующих субъектов и отдельных граждан, только при гармонизации национальных законодательств.

Межпарламентская Ассамблея ЕврАзЭС в этом отношении играет особую роль, которая, однако, может быть реализована лишь при следующих условиях:

- единстве мнений о видах разрабатываемых и принимаемых ею актов как актов, имеющих обязательную юридическую силу;

- правовом взаимодействии Межпарламентской Ассамблеи и Интеграционного Комитета при разработке и принятии законопроектных предложений;

- наличии механизма согласования, принятия и реализации законопроектных предложений Межпарламентской Ассамблеи и Межгосударственного Совета ЕврАзЭС.

Без этого гармонизация национальных законодательств невозможна.

Правовой статус Межпарламентской Ассамблеи позволяет ей вносить предложения по вопросам развития правовой основы интеграции, во-первых, в виде проектов международных договоров, направленных на сближение и унификацию национальных законодательств; во-вторых, в виде Основ законодательства по различным отраслям права.

После принятия этих документов Межгосударственным Советом и проведения необходимых внутригосударственных процедур они должны приобретать обязательную юридическую силу. При этом принятие Основ законодательства позволяет: сблизить национальные законодательства посредством международных договоров; закрепить основополагающие принципы правового, экономического и организационного регулирования по тем сферам интеграционного сотрудничества, которые определены, в частности, актами, принятыми по соглашению о Таможенном союзе и Договору 1 9 96 г.; начать процесс создания единого правового пространства Сообщества.

В целях сближения и унификации законодательства уже принимаются меры, включающие:

а) координацию деятельности по подготовке проектов правовых актов, включая проекты о внесении поправок в законы и иные акты;

б) заключение международных договоров;

в) принятие модельных актов;

г) соответствующие решения Межгосударственного Совета;

д) иные меры, которые члены ЕврАзЭС считают целесообразными и возможными, при условии их утверждения Межгосударственным Советом.

Из Договора 1999 г. о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве следует, что предложения по гармонизации законодательства, вносимые Межпарламентской Ассамблеей, должны перед внесением их в Межгосударственный Совет предварительно рассматриваться Интеграционным Комитетом. При этом такие предложения должны основываться на беспристрастной и всесторонней оценке ситуации в соответствующей области правового регулирования.

Применение органами ЕврАзЭС этой процедуры принятия согласованных решений вместе с тем в итоге приведет к усилению роли Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС в законодательном процессе в связи с разработкой и принятием Основ законодательства2 . (Одними из разработчиков предложения о таких Основах являются авторы настоящей статьи, участвовавшие в подготовке Соглашения о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства.)

Уже в этом Соглашении было указано на необходимость Основ законодательства по отдельным отраслям права, содержащих согласованные начала правового регулирования, утверждаемые Межгосударственным Советом, которые после выполнения соответствующих внутригосударственных процедур включались бы в национальные правовые системы. Таким образом, статус Основ законодательства впервые был юридически закреплен в данном Соглашении. Право же на их разработку Межпарламентская Ассамблея ЕврАзЭС получила только после заключения Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества.

По Договору об учреждении ЕврАзЭС Межпарламентская Ассамблея в пределах своих полномочий: разрабатывает Основы законодательства в базовых сферах правоотношений, подлежащие рассмотрению Межгоссоветом, и принимает типовые проекты, на основе которых разрабатываются акты национального законодательства.

Вместе с тем практика показала, что необходимы не только право на разработку Основ законодательства, но организационно-правовой механизм согласования основ законодательства, их принятия и реализации.

В этой связи Правовым департаментом Секретариата Интеграционного Комитета ЕврАзЭС был изучен опыт международной законопроектной деятельности и за основу взят опыт Европейского союза. Единый европейский акт 1986 г. значительно расширил полномочия Европейского парламента в законодательном процессе. В соответствии с положениями Маастрихтского договора полномочия Европейского парламента более не квалифицируются как полномочия только по "обсуждению и контролю". В отличие от МПА СНГ Европарламент - не консультативный орган в законопроектной деятельности государств-участников, а орган, играющий определяющую роль в законодательном процессе в ЕС.

Для реализации опыта Европейского союза в рамках ЕврАзЭС потребовались правовое закрепления положений, определяющих правовой статус Основ законодательства ЕврАзЭС, а также правовой механизм введения этих актов в национальные правовые системы. Таким правовым механизмом стал Договор о статусе Основ законодательства Евразийского экономического сообщества, порядке их разработки, принятия и реализации, подписанный главами государств ЕврАзЭС 18 июня 2004 г. в Астане.

В соответствии с положениями этого Договора под "Основами законодательства ЕврАзЭС" понимаются правовые акты ЕврАзЭС, которые устанавливают единые для сторон нормы правового регулирования в базовых сферах правоотношений и которые принимаются путем заключения сторонами соответствующих соглашений. Механизм реализации международных договоров исходит из общепризнанных принципов и норм международного права, конституционных положений и законодательных актов государств-членов ЕврАзЭС о международных договорах. Являясь неотъемлемой частью таких договоров и соглашений Основы подлежат обязательному исполнению государствами и имплементации во внутреннее законодательство.

Помимо статуса Основ законодательства ЕврАзЭС положениями Договора определен Порядок их разработки, рассмотрения, принятия, введения в действие и реализации в национальных законодательствах, который прилагается к Договору и является его неотъемлемой частью. Этот Порядок включает несколько разделов, определяющих стадии законопроектной деятельности ЕврАзЭС, и предусматривает подготовительные организационно-правовые мероприятия, в соответствии с которыми разработке международного законопроекта должны предшествовать: анализ и обобщение результатов развития интеграционных процессов в ЕврАзЭС; выявление необходимости в правовой регламентации; подготовка предложений по оптимизации и унификации механизма правового регулирования в соответствующих сферах правоотношений; проведение сравнительно-правового анализа национальных законодательных и иных нормативных правовых актов, правоприменительной практики; изучение планов законотворческой деятельности.

Данные мероприятия будут осуществлять в пределах своей компетенции постоянные комиссии Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС, Секретариат Бюро Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС, Секретариат Интеграционного Комитета ЕврАзЭС, вспомогательные органы МПА ЕврАзЭС, советы и комиссии при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС. По их результатам Секретариат Бюро Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС формирует предложения по разработке проектов Основ законодательства ЕврАзЭС, на базе которых подготавливаются концепция проекта и обоснование о необходимости разработки соответствующих Основ.

Все документы по разработке проектов Основ законодательства подлежит согласованию с правительствами и только после этого вносятся на рассмотрение Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС и включаются в программу законотворческой деятельности.

Такой механизм вполне соответствует регламентам правительств государств-членов ЕврАзЭС и их внутригосударственному порядку законопроектной деятельности.

Разработку проектов Основ законодательства

ЕврАзЭС будут осуществлять рабочие группы, которые должны формироваться Интеграционным Комитетом ЕврАзЭС с учетом предложений государств и Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС. Подготовленные проекты Основ законодательства ЕврАзЭС Секретариат Бюро Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС направляет через Секретариат Интеграционного Комитета ЕврАзЭС в правительства государств-членов Сообщества, которые, в свою очередь, направляют свои заключения по проектам в Секретариат Бюро Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС. Затем проекты Основ подлежат рассмотрению в Межпарламентской Ассамблее ЕврАзЭС, которая в соответствии со своим Регламентом может вынести решение об их одобрении либо возращении на доработку. В случае положительного решения проект поступает на рассмотрение в Интеграционный Комитет ЕврАзЭС, который .в установленном порядке рассматривает проект, одобряет его и направляет в Межгосударственный Совет ЕврАзЭС либо возвращает на доработку. Последней стадией является рассмотрение проекта Межгосударственным Советом ЕврАзЭС на уровне глав государств в порядке, установленном Правилами процедуры данного Совета. Межгосударственный Совет принимает решение о принятии Основ законодательства ЕврАзЭС либо направляет проект Основ в Интеграционный Комитет на доработку.

Договором об учреждении ЕврАзЭС и Соглашением о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства определены базовые сферы правоотношений, в которых должны быть разработаны и приняты Основы законодательств ЕврАзЭС. К ним отнесены: гражданское законодательство; законодательство о валютном регулировании и валютном контроле; законодательство о внешнеэкономической деятельности; законодательство о транспортной деятельности; налоговое законодательство; законодательство в сфере бюджетного регулирования; таможенное законодательство; законодательство об экспортном контроле; законодательство о предпринимательской деятельности; законодательство о рынке товаров, услуг, капитала и рабочей силы; законодательство об аграрной сфере; законодательство об образовании; законодательство о труде и охране труда; законодательство о научных технологиях; законодательство в сфере информационного обмена и использования средств массовой информации; законодательство об инвестициях и взаимодействии в этой сфере.

Формирование Основ законодательства посредством процедуры принятия международных договоров позволит зафиксировать определенный уровень сближения национальных законодательств. С принятием Основ законодательства создается единое правовое пространство Сообщества.

Говоря об участии министерств юстиции государств-членов ЕврАзЭС в формировании правовой базы Сообщества и определении его правовой политики, следует отметить, что по результатам второго заседания Совета Министров юстиции при Интеграционном Комитете

ЕврАзЭС (прошедшего 11 апреля 2003 г. в г. Алматы) было подписано Соглашение о сотрудничестве министерств юстиции государств-членов ЕврАзЭС. Оно направлено на обеспечение взаимодействия министерств юстиции при реализации международных обязательств, касающихся сближения и унификации законодательных и иных нормативных правовых актов государств-членов ЕврАзЭС. Координирующим органом является Совет министров юстиции. В настоящее время в его рамках разрабатывается проект Соглашения об имплементации правовых решений органов ЕврАзЭС в национальные правовые системы.

Представляется целесообразным на заседаниях данного Совета регулярно заслушивать информацию о работе органов ЕврАзЭС по гармонизации национальных законодательств и о деятельности министерств юстиции в этом направлении, рассматривать предложения о контроле за реализацией соглашений об Основах законодательства и соответствующих решений органов Сообщества. Вместе с тем Совет министров юстиции мог бы определять подходы к созданию единой модельной нормативной базы гражданского законодательства и государственного регулирования, к координации законопроектной работы и организации обмена правовой информацией между государствами-членами ЕврАзЭС. Этой деятельности Совета министров юстиции, а также проведению правовой экспертизы проектов Основ законодательства ЕврАзЭС и подготовке соответствующих заключений может способствовать Международный экспертно-научный центр ЕврАзЭС (МЭН центр ЕврАзЭС), созданный на третьем заседании Совета в г. Бишкеке в ноябре 2003г.

В свою очередь материалы Совета министров юстиции и МЭН центра ЕврАзЭС целесообразно использовать при подготовке специальных учебных курсов по праву ЕврАзЭС для работников органов и учреждений юстиции, парламентариев, научных работников, преподавателей и студентов вузов.

Все решения по формированию современной, отвечающей потребностям членов Сообщества нормативно-правовой базы, требует совместных усилий. В этой области нет и не может быть готовых рецептов и многое зависит от доброй воли государств и творческой мысли ученых-правоведов.

Мы приглашаем всех заинтересованных в развитии интеграционных процессов на постсоветском пространстве лиц к диалогу и сотрудничеству по вопросам дальнейшего совершенствования правовой системы ЕврАзЭС.

1 Бюллетень развития интеграции. -М., 1997. -N 3.

2Бюллетень развития интеграции (1998-1999 гг.) - Алматы, 2000. - N7.