Москалькова Татьяна Николаевна

Заместитель председателя Комитета ГД по делам СНГ и связям с соотечественниками, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Татьяна Москалькова высказала свою позицию о проблемах законодательного регулирования участия граждан в охране общественного порядка в Республике Беларусь и Российской Федерации.

Одним из направлений деятельности государства в области обеспечения безопасности является повышение правового сознания и правовой культуры граждан, в том числе и посредством привлечения их к охране общественного порядка.

Так, согласно ч. 2 ст. 6 Конституции Российской Федерации каждый гражданин обладает всеми правами и свободами и несет равные обязанности. В соответствии с ч. 2 ст. 45 Основного закона каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. При этом осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации).

В ч. 2 ст 2 Конституции Республики Беларусь закреплено следующее положение: «Государство ответственно перед гражданином за создание условий свободного и достойного развития личности. Гражданин ответственен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией».

В настоящее время и в Российской Федерации, и в Республике Беларусь граждане привлекаются к охране общественного порядка.

В Беларуси участие граждан в охране общественного порядка осуществляется на основании положений Закона от 26 июня 2003 г. № 214 «Об участии граждан в охране правопорядка» и Закона Республики Беларусь от 21 июля 2008 г. № 419 «О государственной границе Республики Беларусь».

В соответствии с Законом РБ «Об участии граждан в охране правопорядка» предусмотрены такие организационно-правовые формы участия граждан в охране правопорядка, как:

- индивидуальное участие;
- внештатное сотрудничество с правоохранительными органами, органами и подразделениями по чрезвычайным ситуациям, пограничными войсками Республики Беларусь;
- участие в объединениях граждан, содействующих правоохранительным органам в охране правопорядка;
- членство в добровольных дружинах.

При этом Закон регулирует деятельность республиканских органов государственного управления и органов местного управления и самоуправления по организации участия граждан и их объединений в охране правопорядка, определяет порядок реализации форм участия граждан в охране правопорядка, их права и обязанности, содержит правовой механизм контроля за данной деятельностью со стороны государства, гарантии правовой и социальной защиты членов ДНД, меры поощрения граждан, финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности ДНД.

В целом Закон содержит достаточный комплекс правовых норм для обеспечения участия граждан в охране правопорядка, соблюдении прав других граждан при осуществлении данной деятельности и гарантий участников правоохранительной деятельности.Что касается нормы, обеспечивающей участие граждан в охране Государственной границы Республики Беларусь, то, на мой взгляд, она нуждается в переработке.

Так, согласно ст. 19 Закона РБ «О Государственной границе Республики Беларусь» к охране Государственной границе допускаются физические лица и общественные объединения. При этом данный Закон в отличии от Закона «Об участии граждан в охране правопорядка» не содержит ограничений, и следовательно под «физическое лицо» подпадают и такие категории, как «лицо без гражданства», «иностранный гражданин», «беженец» и т.д.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. №4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» используется следующее положение «Граждане участвуют на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории в составе общественных объединений, добровольных народных дружин, в качестве внештатных сотрудников пограничных органов и в иных формах. Порядок привлечения граждан к защите Государственной границы определяется Правительством Российской Федерации» (ст.38).

Представляется, что это более удачная формулировка, которая может быть использована парламентариями Республики Беларусь.

Что касается законодательного регулирования в Российской Федерации иных форм участия граждан в охране общественного порядка, то следует отметить, что до сих пор законодательное урегулирование этой области отношений, на федеральном уровне отсутствует, ограничиваясь лишь актами субъектного уровня.

Так, в ряде субъектов Российской Федерации приняты законы об участии граждан в охране общественного порядка (в Республике Тыва, Волгоградской области, Забайкальском крае, Удмуртской Республике, Ростовской области, Сахалинской области, Республике Саха (Якутия), Кабардино-Балкарской Республике, Камчатском крае, Чувашской Республике, Республике Северная Осетия – Алания, Республике Дагестан, Владимирской области, Тюменской области, Республике Карелия, Пензенской области, Пермском крае, Алтайском крае, Белгородской области, Республике Марий Эл, Калужской области, Санкт-Петербурге, Орловской области, Костромской области, Республике Мордовия, Республике Башкортостан, Курской области, Ненецком автономном округе и др.).

В городе Москве, в частности, действует Закон города Москвы от 28 марта 2001 г № 9 «Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка». Он устанавливает правовые основы, принципы и формы добровольного участия жителей города Москвы в охране общественного порядка, оказании содействия органам внутренних дел.

Формами участия жителей города Москвы в охране общественного порядка являются:

? непосредственная реализация жителями города Москвы своих прав на защиту от противоправных посягательств;

? содействие, в том числе индивидуальное, органам внутренних дел в распространении правовых знаний и проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений;

? членство или участие в общественных объединениях, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел;

? внештатное сотрудничество с органами внутренних дел в соответствии с законодательством Российской Федерации;

? работа в составе Московской городской народной дружины;

? участие в деятельности общественного пункта охраны порядка;

? оказание иной помощи органам внутренних дел в формах, не запрещенных законодательством.

В Камчатском крае согласно Закону Камчатской области от 14 марта 2005 г. № 312 «Об участии населения в охране общественного порядка на территории муниципальных образований в Камчатской области» вопросы привлечения населения к участию в охране правопорядка решаются на муниципальном уровне путем привлечения к индивидуальному и коллективному участию граждан к охране общественного порядка. Среди индивидуальных форм законодательство устанавливает такие, как: непосредственная реализация гражданами своих прав на защиту от противоправных посягательств, содействие правоохранительным органам в распространении правовых знаний и проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений, оказание им иной помощи в формах, не запрещенных законом. Коллективное участие в охране общественного порядка на территориях муниципальных образований осуществляется путем создания общественных объединений, уставные цели которых предусматривают оказание содействия правоохранительным органам в вопросах охраны общественного порядка, а также пунктов охраны общественного порядка.

В Орловской области основной формой участия граждан в охране общественного порядка законодательство устанавливает организацию народных дружин, которые создаются по месту жительства, работы или учебы граждан на части муниципального образования для содействия органам государственной власти и местного самоуправления в предупреждении правонарушений, в охране общественного порядка.

В отдельных субъектах Российской Федерации участие граждан в обеспечении правопорядка регулируется подзаконными актами высших должностных лиц и органов исполнительной власти (в Волгоградской области, Астраханской области, Москве, Красноярском крае, Челябинской области, Омской области, Краснодарском крае, Республике Марий Эл, Санкт-Петербурге, Тамбовской области, Республике Мордовия и др.).

Анализ функционирования общественных объединений, принимающих участие в обеспечении правопорядка, показывает, что на территории Российской Федерации действует более 34 тысяч общественных формирований правоохранительной направленности, численность которых составляет более 363 тыс. человек. Насчитывается 17,4 тыс. народных дружин (число участвующих ? около 214 тыс. человек), 872 казачьих дружины (45,4 тыс. человек).

Актуальность участия граждан в обеспечении правопорядка подтверждается социологическими исследованиями. Так, по данным Фонда общественного мнения большинство граждан России (71% опрошенных) считают, что граждане должны сотрудничать с правоохранительными органами. При этом, 41% респондентов считают, что люди должны делать это постоянно, 26% ? что лишь в исключительных случаях. 54% опрошенных полагают, что если граждане будут сообщать в правоохранительные органы об известных им правонарушениях в правоохранительные органы, то уровень преступности снизится. В то же время, свыше половины россиян (54%) убеждены, что сотрудничество граждан с правоохранительными органами не должно быть бескорыстным.

Членами общественных объединений во взаимодействии с сотрудниками органов внутренних дел проводится работа по поддержанию общественного порядка на улицах и других общественных местах, предупреждению и пресечению административных правонарушений, раскрытию преступлений. С их участием, в год, раскрывается более 40 тыс. преступлений, выявляется 443 тыс. административных правонарушений.

Все это говорит в пользу скорейшего принятия на федеральном уровне специального законодательного акта. И такой проект подготовлен.

Проект федерального закона «Об участии граждан в обеспечении правопорядка» носит рамочный характер и призван закрепить на федеральном уровне правовую основу, принципы, направления и формы участия граждан в обеспечении правопорядка, создать условия для самостоятельной защиты человеком и гражданином своих конституционных прав и свобод. В законопроекте также определяются гарантии правовой и социальной защищенности граждан, участвующих в обеспечении правопорядка. В то же время в проекте федерального закона учитывалось, что на современном этапе развития федеративной реформы пришло сознание недопустимости чрезмерной централизации компетенции на федеральном уровне, в том числе и в сфере привлечения населения к участию в обеспечении правопорядка.

Компетенция органов государственной власти и органов местногого самоуправления по привлечению граждан к участию в обеспечении правопорядка устанавливается в законопроекте в области выработки и реализации государственной политики по участию граждан в обеспечении правопорядка в пределах своих полномочий; осуществлению мер по совершенствованию нормативного правового регулирования участия граждан в обеспечении правопорядка; разработке и реализации федеральных и ведомственных целевых программ в этой сфере; организации содействия и сотрудничества граждан в поддержании правопорядка; разработке мер по обеспечению личной безопасности, социальной и правовой защиты, материальному и социальному стимулированию граждан и др.

Формы индивидуального участия граждан в обеспечении правопорядка обеспечиваются в законопроекте такими видами деятельности, как: самостоятельное принятие мер по обеспечению правопорядка; содействие и сотрудничество граждан в обеспечении правопорядка. При характеристике индивидуальных форм участия граждан в обеспечении правопорядка основной упор делается на установление правового статуса института, получившего широкое распространение в практической деятельности органов обеспечения правопорядка, внештатных сотрудников.

Порядок привлечения к обеспечению правопорядка внештатных сотрудников определяется нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов государственной власти.

В отличие от Закона Республики Беларусь российский проект содержит более широкий спектр коллективных форм участия граждан в обеспечении правопорядка. Так, в частности, предлагаются такие формы, как: 1) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; 2) административные комиссии; 3) общественные наблюдательные комиссии; 4) комиссии по трудовым спорам; 5) общественные советы при органах обеспечения правопорядка; 6) общественные объединения, уставными задачами которых является участие в обеспечении правопорядка; 7) формирование общественной самодеятельности по обеспечению правопорядка; 8) народные дружины .

В самостоятельном блоке в законопроекте сгруппированы нормы о деятельности народных дружин. Устанавливается, что народные дружины создаются по решению органов местного самоуправления. В соответствии с законодательством Российской Федерации народные дружины могут также создаваться при органах обеспечения правопорядка. Не допускается создание народных дружин при общественных объединениях (в том числе политических партиях) и их органах, а также создание и деятельность организационных структур политических партий в народных дружинах, на деятельность народных дружин не распространяется действие Федерального закона «Об общественных объединениях» (статья 20).

Основными направлениями деятельности народных дружин являются: 1) участие в обеспечении личной безопасности граждан; 2) участие в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности; 3) участие в охране собственности физических и юридических лиц; 4) участие в мероприятиях по предупреждению, раскрытию преступлений, пресечению административных правонарушений; 5) участие в охране государственной границы Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации; 6) участие в обеспечении безопасности дорожного движения; 7) участие в проведении неотложных аварийно-спасательных и карантинных мероприятий в случаях стихийных бедствий, катастроф, эпидемий, эпизоотий и иных чрезвычайных ситуаций; 8) участие в обеспечении пожарной безопасности; 9) участие в охране природных ресурсов и окружающей среды; 10) содействие правоохранительным органам в профилактической работе с лицами, склонными к совершению правонарушений; 11) участие в предупреждении детской безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; 12) участие в иммиграционном и паспортном контроле .

Следует отметить, что в этом направлении российские законодатели также расширили виды деятельности ДНД по сравнению с тем, что установлено в законодательстве РБ. На мой взгляд, разработанные новеллы отвечают состоянию законодательства на современном этапе, и самому понятию охрана правопорядка, под которым мы сейчас понимаем не только борьбу с преступностью.

На основании изложенного, предлагаю создать рабочую группу, которой следует поручить провести анализ практической реализации законодательств Республики Беларусь и Российской Федерации в рассматриваемой области и подготовить предложения по гармонизации законодательных актов Беларуси и России.