Переселяем из ЗАТО, предоставляем жилье

Собственник или наниматель?

Порядок предоставления жилых помещений при переселении из ЗАТО установлен Законом РФ от 14.07.92 № 3297-1 «О закрытом администра­тивно-терри­ториальном образовании» и Постановлением Правительства РФ от 11.01.2001 № 23 «Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из ЗАТО на новое место жительства, или выплате компенсаций этим гражданам».

Проживающие в жилых помещениях конкретного ЗАТО граждане могут быть как собственниками, так и нанимателями по договору социального найма. При этом ни действующее законодательство, ни судебная практика, ни постановления органов местного самоуправления (например, Положение о порядке переселения из ЗАТО г. Североморска граждан, утративших связь с организациями и объектами ЗАТО (утв. Постановлением главы муниципального образования ЗАТО г. Североморска от 28.07.2008 № 6) (Положение № 1) не устанавливают каких-либо различий в порядке и условиях предоставления иных жилых помещений переселяемым из ЗАТО гражданам-нанимателям или гражданам – собственникам квартир.

Данное обстоятельство следует признать справедливым, учитывая специфику приобретения жилых помещений в ЗАТО: как правило, граждане становятся собственниками жилых помещений в результате приватизации муниципального жилья, а не заключения возмездных гражданско-правовых сделок.
 
Степень нуждаемости в жилье
 
Порядок и условия обеспечения жилыми помещениями переселяемых из ЗАТО граждан не урегулированы действующим федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Согласно п. 8 Постановления Правительства РФ № 23 органам местного самоуправления рекомендовано принять нормативно-правовые акты во исполнение указанного Постановления.
Органы местного самоуправления, разрабатывая порядок и условия предоставления жилых помещений, обычно включают в соответствующий нормативно-правовой акт о переселении нормы ч. 2 ст. 51 ЖК РФ («при наличии у гражданина и (или) членов его семьи нескольких жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма и (или) принадлежащих им на праве собственности, определение уровня обеспеченности общей площадью жилого помещения осуществляется исходя из суммарной общей площади всех указанных жилых поме­щений»).

Разумеется, граждане – собственники жилых помещений могут не состоять на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, в то время как ч. 2 ст. 51 ЖК РФ регламентирует определение уровня обеспеченности именно граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Однако в силу п. 5 ука­занного Постановления в отношении граждан, желающих выехать на новое место жительства, принимается решение о постановке на учет. А поскольку жилищное законодательство не регулирует отношения по постановке на очередь и предоставлению жилых помещений гражданам, переезжающим из ЗАТО, органы местного самоуправления ссылаются на ч. 2 ст. 51 ЖК РФ, руководствуясь нормами ч. 1 ст. 7 ЖК РФ («если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона)»).

Иными словами, органы местного самоуправления применяют аналогию закона к сходным жилищным правоотношениям.

Судебная практика подтверждает законность использования ч. 2 ст. 51 ЖК РФ при предоставлении жилых помещений переселяемым из ЗАТО гражданам. Так, в соответствии с Решением ВС РФ от 23.12.2009 № ГКПИ09-1447 «сам по себе факт наличия у гражданина или членов его семьи другого жилого помещения за пределами закрытого адми­ни­стра­тивно-территориального образования может иметь значение при определении степени нуждаемости в жилом помещении и размера жилого помещения, предоставляемого по новому месту жительства с учетом суммарной общей площади всех жилых помещений (часть 2 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации)».

Таким образом, степень нуждаемости граждан в жилых помещениях на новом месте жительства при переселении из ЗАТО определяется на основании общей площади жилых помещений, имеющихся у них.
При этом действующее законодательство прямо не указывает, следует ли относить к суммарной общей площади всех названных жилых помещений площадь всех жилых помещений, расположенных за пределами ЗАТО, или только находящихся за пределами избранного при переселении нового места жительства. Исходя из буквального толкования норм ч. 2 ст. 51 ЖК РФ можно заключить, что законодатель говорит обо всех имеющихся жилых помещениях вне зависимости от их расположения.

При определении уровня обеспеченности жилым помещением (поскольку согласно ч. 2 ст. 51 ЖК РФ принимается во внимание именно площадь жилых помещений) учитывается площадь всех видов жилых помещений: жилого дома, части жилого дома, квартиры, части квартиры, комнаты (ч. 1 ст. 16 ЖК РФ), а также площадь жилого помещения пропорционально доле в праве собственности на жилое помещение, если гражданин является сособственником.
 
Презумпция отсутствия жилья
 
Поскольку предоставление жилых помещений зависит от наличия (или отсутствия) иного жилья за пределами ЗАТО, на практике органы местного самоуправления не ставят граждан на учет в случае непредставления последними документов, подтверждающих отсутствие жилья за преде­лами ЗАТО.
В связи с указанным обстоятельством Л. обратилась в ВС РФ, ссылаясь на то, что оспариваемая норма Постановления Правительства РФ № 23, требующая подтвердить факт отсутствия жилья за пределами образования, противоречит Закону о ЗАТО и нарушает ее право на получение социальной гарантии по переселению из ЗАТО после увольнения с предприятия.

В Решении от 23.12.2009 № ГКПИ09-1447 Верховный Суд РФ обоснованно указал, что Правительство РФ установило дополнительное требование, ограничивающее предусмотренные федеральным законом права граждан, имеющих жилье за пределами ЗАТО, на решение по согласованию с ними вопросов о переселении на новое место жительства и обеспечении жильем, в частности в связи с недостаточным размером имеющегося жилого помещения.

Оспариваемая правовая норма, фактически возлагающая на граждан обязанность предоставить сведения об отсутствии у них жилья, не отвечает критерию определенности. Из нее неясно, в каких пределах должны быть представлены такие сведения (Российской Федерации, субъекта РФ или нового места жительства, избранного в связи с переездом). Подобная не­определенность создает для граждан непреодолимые препятствия, поскольку, как следует из пояснений Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, единого регистрационного органа, в котором могут быть получены сведения о наличии или отсутствии у гражданина объекта недвижимости на всей территории РФ, не имеется. Информация о зарегистрированных правах может быть предоставлена только в пределах регистрационного округа – субъекта РФ.

Напрашивается вывод, что гражданин при постановке на очередь в связи с переселением не должен подтверждать отсутствие у него иных жилых помещений за пределами ЗАТО.
 
Обратная сила
 
Многие нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, прописывающие нормы переселения из ЗАТО, были приняты в последние годы, а в некоторых ЗАТО все еще находятся на стадии разработки. В связи с этим на практике возникает вопрос: подлежат ли их положения применению к гражданам, которые уже давно стоят в очереди и ожидают предоставления жилых помещений?

На основании п. 3 Постановления главы муниципального образования ЗАТО г. Североморска от 28.07.2008 № 6 утверждено Положение, регламентирующее условия и порядок распределения жилья, приобретенного администрацией ЗАТО г. Североморска за его пределами для переселения граждан; оно вступает в силу с момента опубликования. В соответствии с п. 4 Постановления Администрации ЗАТО г. Заозерска от 16.03.2007 № 159 Положение о порядке обеспечения жильем граждан, переезжающих из ЗАТО г. Заозерска Мурманской области на новое место жительства (Положение № 2), также вступает в силу с момента его опубликования.

Можно заключить, что исходя из норм самих постановлений данные акты не имеют обратной силы. Следовательно, нормы Положений о порядке постановки на учет, определении степени нуждаемости не подлежат применению к гражданам, уже поставленным на учет.

Вместе с тем положения органов местного самоуправления приняты для реализации норм Закона о ЗАТО и Постановления Правительства РФ № 23 и детально регламентируют отношения по предоставлению жилых помещений (которые ранее не были подробно урегулированы иными нормативно-правовыми актами). Представляется, что нормы данных документов следует применять к указанной категории граждан при условии, что в результате этого права и обязанности граждан не будут ущемлены.
 
Размер площади
 
Размер площади предоставляемого жилого помещения определяется нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления в зависимости от коли­чества членов семьи. При этом не учитывается размер уже имеющегося жилого помещения. Так, п. 2.3 Положения № 2 устанавливает, что обеспечение жилыми помещениями осуществляется в пределах социальной нормы на семью из одного человека – 33 кв. м общей площади. Аналогичный размер общей площади жилого помещения (33 кв. м) для семьи из одного человека закреплен в п. 1.3 Положения № 1.

В действующем законодательстве не прописаны условия договора, заключаемого между органами местного само­управления ЗАТО и строительной организацией на строительство жилого дома для переселяемых граждан. Однако представляется, что размер и количество комнат в квартирах, подлежащие указанию в договоре на строительство жилого дома, должны определяться исходя из количества поставленных на учет граждан.

Это требование достаточно актуально, поскольку в соответствии с нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления конкретных ЗАТО в случае превышения размера площади, положенного по нормативу, переселяемые граждане должны оплатить каждый дополнительно предоставленный квадратный метр.

Так, согласно п. 2.4 Положения № 2 в случае превышения общей площади построенной (приобретенной) квартиры установленной социальной нормы гражданами производится доплата из личных средств на основании дву­стороннего договора «О долевом участии в строительстве (приобретении) жилья».

Приведенные нормы о необходимости доплаты за предоставление жилого помещения в большем размере сложно признать соответствующими действующему законодательству.
При предоставлении переселяемым из ЗАТО гражданам жилых помещений возникают не отношения по договору мены, основанные на свободе договора (ст. 421 ГК РФ), а отношения, основанные на обязанности органов местного самоуправления предоставить гражданам другое жилое помеще­ние. Такие отношения по своему характеру отвечают нормам гражданского за­конодательства, регулирующим обя­зательства вследствие причинения вреда.

На основании ст. 1064, 1082 ГК РФ причинитель вреда обязан возместить вред в полном объеме. В части 1 ст. 1064 и в ст. 1082 ГК РФ предусмотрено право потерпевшего на возмещение вреда в натуре путем предоставления вещи того же рода и качества, в данном случае – другого жилого помещения.
Итак, в законодательстве прописана обязанность органов местного само­управления переселить граждан из ЗАТО и обеспечить их жильем (п. 2 Постановления Правительства РФ № 23). При этом обязанность граждан компенсировать разницу в стоимости сданного и предоставляемого жилья законом не установлена.

Следовательно, положения актов органов местного самоуправления о доплате за предоставление жилого помещения в большем размере при переселении из ЗАТО необходимо оспорить в судебном порядке как противоречащие закону (ст. 251 ГПК РФ).
 
Выбор населенного пункта
 
В силу абз. 2 п. 2 ст. 7 Закона о ЗАТО граждане, переезжающие на другое место жительства, получают компенсацию за сданное ими жилье по сложившимся в данном регионе ценам за 1 кв. м жилой площади либо обеспе­чиваются жильем по установленным нормам на новом месте жительства в порядке, закрепляемом Правительством РФ. Исходя из изложенного можно заключить, что законодатель не регламентирует предельную цену за 1 кв. м, по которой предоставляются сами жилые поме­щения. Соответственно, возможность предоставления жилого помещения в конкретном населенном пункте не зависит от цены за 1 кв. м жилого помещения в нем.

Если органы местного самоуправления предоставляют гражданам жилые помещения в нескольких населенных пунктах, учитывая нормы п. 2 ст. 7 Закона о ЗАТО, определяющие, что вопросы переселения и обеспечения жильем решаются по согласованию с гражданами, то выбор населенного пункта должен быть произведен с учетом мнения самих граждан.

При этом, как показывает практика, у каждого ЗАТО свои «места расселения», которые определяются в том числе имеющимися в их распоряжении выделенными для переселения денежными средствами. Таким образом, если житель Свердловской области хочет получить жилое помещение в Калининграде, оно будет предоставлено ему, только если у органов местного самоуправления ЗАТО Сверд­ловской области есть соответствующие договорные отношения, в частности, с застройщиками г. Калининграда. В противном случае приобрести жилое помещение именно в Калинингра­де переселяемый из ЗАТО гражданин может, лишь получив денежную компенсацию и купив жилое помещение самостоятельно или использовав иные механизмы приобретения жилья, например государственный жилищный сертификат.

Ева Шипунова,
к. ю. н., адвокат

25.10.2010

Электронная приемная газеты "эж-Юрист"