Хочешь – добровольно, не хочешь – подневольно

Одним - в обязанность, другим - на благо

Обладание имуществом на праве собственности означает не только наличие прав по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом (ст. 209 ГК РФ), но и бремя его содержания (ст. 210 ГК РФ). Собственники зданий, строений, сооружений и других объектов, как правило, сталкиваются с проблемой содержания и самого объекта, и прилегающей к нему территории.

В большинстве случаев субъекты предпринимательской деятельности осуществляют благоустройство, уборку и содержание прилегающей к принадлежащим им объектам территории по доброй воле в целях создания удобства для своих сотрудников и клиентов, поддержания общего эстетического облика своих объектов, который, безусловно, оказывает определенное влияние на имидж компании.

Однако нередко обязанность содержать прилегающую территорию вменяется собственникам путем властного предписания органов местного самоуправления, закрепленного в соответствующих муниципальных правовых актах. Более того, за ненадлежащее исполнение обязанностей по благоустройству прилегающей территории собственники объектов привлекаются к административной ответственности на основании законов, изданных субъектами Российской Федерации.

Так, за 2010 год в результате проведения выездных плановых проверок, мониторинга по тематическим направлениям и ежедневного мониторинга (систематического наблюдения) состояния чистоты, порядка и благоустройства территорий муниципальных образований Инспекцией административно-технического надзора Нижегородской области составлено 10 253 протокола об административных правонарушениях. По состоянию на 31.12.2010 в бюджет области от наложенных штрафов поступил 21 млн 812 тыс. руб. (1).

Несмотря на то что отдельную статистику по нарушениям, связанным с благоустройством именно прилегающих территорий, данный орган не ведет, можно с уверенностью говорить о том, что их доля в общем числе выявленных нарушений достаточно велика.

Вопросы местного значения

Так насколько законно возложение на предпринимателей бремени содержания территории, которая формально им не принадлежит?

В соответствии с п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация благоустройства и озеленения территории городского округа относится к вопросам местного значения городского округа. Аналогичные нормы закреплены в ст. 14, 15 указанного Закона в отношении поселений и муниципальных районов.

Согласно ч. 1 ст. 2 Закона № 131-ФЗ вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и данным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов наделены полномочиями по изданию муниципальных правовых актов (п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона № 131-ФЗ).

Руководствуясь федеральным законодательством, органы местного самоуправления издают муниципальные правовые акты, по которым вменяют собственникам зданий, строений, сооружений в обязанность содержание, уборку и благоустройство территорий, непосредственно прилегающих к принадлежащим им объектам.

Например, Постановлением главы администрации городского поселения Кашира от 07.08.2009 № 318 (п. 1.1 приложения к постановлению) за хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность в торговых центрах, торговых домах, магазинах, ресторанах и т. п., возложены обязанности по уборке и содержанию прилегающих территорий шириной 10 м. Пункт 3.1.3.3 Правил благоустройства и санитарного содержания территории городского поселения Яхрома Дмитровского муниципального района Московской области, утв. Решением Совета депутатов поселения № 15/6 от 27.01.2010, закрепляет в качестве прилегающих территорий для предприятий промышленности, строительства, транспорта, объектов предпринимательства и т. п. примыкающие к данным объектам уличные территории до бровки кювета, полосы шириной 20-50 м, прилегающие к участку. Подобные муниципальные правовые акты действуют во многих муниципальных образованиях.

Аналогичные положения содержатся в нормативных актах, издаваемых субъектами Российской Федерации. Так, в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 3 Закона Московской области от 29.11.2005 № 249/2005-ОЗ «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Московской области» на хозяйствующих субъектов, в собственности, во владении или в пользовании которых находится территория, возлагаются обязанности по организации и производству работ по уборке и содержанию также прилегающей территории на расстоянии не менее 5 м.

Принимаемые муниципалитетами правовые акты в сфере благоустройства содержат различные нормы, касающиеся уборки и содержания территорий. Зачастую от ответственных лиц требуется не только проведение собственно уборочных работ, направленных на поддержание состояния территории, но и осуществление серьезных финансовых вложений, связанных с выполнением работ по благоустройству.

Так, в октябре 2008 года в отношении индивидуального предпринимателя Т.А. Беляевой, арендовавшей магазин в г. Дзержинске Нижегородской области, должностными лицами Инспекции административно-технического надзора Нижегородской области была проведена проверка в сфере благоустройства. Было выявлено нарушение асфальтового покрытия на территории, прилегающей к магазину. По результатам проверки составлен акт и предпринимателю вынесено предписание, согласно которому надлежало восстановить поврежденное асфальтовое покрытие. Требование предписания предпринимателем было выполнено: на прилегающей к магазину территории произведен ямочный ремонт асфальтового покрытия. Затраты на проведение ремонта составили 104 тыс. руб.

Посчитав, что положения правил благоустройства, в соответствии с которыми на нее была возложена обязанность по содержанию не принадлежащей ей территории, нарушают ее права и законные интересы, предприниматель обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с требованием о признании данных положений недействующими.

Арбитражный суд удовлетворил заявленные требования частично, признав противоречащими ст. 210 ГК РФ нормы, обязывающие владельцев объектов торговли производить ремонт и восстановление нарушенного благоустройства прилегающей к их объектам территории.

Что касается норм, в соответствии с которыми такие владельцы обязаны осуществлять на прилегающей территории уборочные работы, организовывать вывоз твердых бытовых отходов, крупногабаритного и строительного мусора, то здесь суд противоречий положениям ГК РФ не нашел, сделав вывод о соответствии такой обязанности Федеральному закону от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», СанПиН № 4690-88, утв. Минздравом СССР 05.08.1988, и Типовым правилам санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка на территории Нижегородской области, утв. Постановлением Правительства Нижегородской области от 12.10.2005 № 309, которыми установлена 10-метровая зона прилегающей территории (2). ФАС ВВО, рассмотревший дело в кассационной инстанции, согласился с доводами арбитражного суда Нижегородской области и оснований для отмены его решения не нашел (3).

Судам СанПин не указ

Здесь следует отметить, что Закон № 52-ФЗ в ст. 11 закрепил обязанность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц. К тому же СанПиН № 4690-88. в п. 4.3 содержат правило о том, что уборку территорий, прилегающих к торговым павильонам в радиусе 5 м, осуществляют предприятия торговли.

Однако подлежат ли применению нормы санитарных правил, принятые еще во времена СССР, возлагающие на граждан или юридических лиц бремя содержания имущества, отличные от закрепленных в ГК РФ? Разобраться в этом могут помочь другие примеры.

Постановлением Инспекции административно-технического надзора Нижегородской области от 18.03.2010 ООО «ЕВТО» было привлечено к административной ответственности за нарушение установленных органами местного самоуправления правил содержания территорий муниципальных образований, в том числе территорий, непосредственно прилегающих к зданиям и другим объектам, правил благоустройства. Данное нарушение выразилось в том, что территория, прилегающая к принадлежащему обществу на праве собственности зданию, на период проверки не была очищена от снега и наледи до твердого покрытия. Не согласившись с вмененным нарушением, общество обжаловало правила благоустройства в Арбитражном суде Нижегородской области.

Суд пришел к выводу о том, что положения правил благоустройства, устанавливающие, что наложение на собственников, владельцев, пользователей, лиц, осуществляющих эксплуатацию объектов, бремени содержания имущества (территории), в отношении которого у последних отсутствуют какие-либо права, а также произвольное установление границ участка (5 метров) не соответствует ст. 210 ГК РФ, согласно которой собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Суд также отметил, что в силу п. 1 ст. 2 и п. 1 ст. 3 ГК РФ порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством. А поскольку в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, случаи несения бремени содержания имущества несобственником могут быть установлены лишь федеральными законами (4).

ФАС ВВО с решением Арбитражного суда Нижегородской области согласился, отметив в своем постановлении, что возложение на собственников, владельцев, пользователей, лиц, осуществляющих эксплуатацию и содержание стационарных объектов, обязанностей по содержанию территории, прилегающей к их имуществу, не находящейся в собственности, во владении, в пользовании, может быть осуществлено либо на основании Федерального закона с четким указанием размера данной территории либо на основании договора (5).

К аналогичным выводам Арбитражный суд Нижегородской области пришел при рассмотрении заявления индивидуального предпринимателя А.Н. Медведева, привлеченного к административной ответственности за ненадлежащую уборку прилегающей территории, об оспаривании отдельных положений правил благоустройства, санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка на территории города Бор и Борского района Нижегородской области (6).

Как видно из приведенных примеров, утвержденные в 1988 году санитарные правила не послужили препятствием к применению судами общих положений гражданского законодательства об определении порядка содержания имущества. Действительно, санитарные (равно как и строительные, пожарные и т. п.) нормы призваны устанавливать требования к безопасной эксплуатации объектов, осуществлению хозяйственной и иной деятельности. Подобного рода нормы составляют предмет административно-правового регулирования. Вопрос же о бремени содержания имущества (с соблюдением указанных общеобязательных правил), в том числе о субъектах, на которых возлагается это бремя, относится к области гражданского права.

На добровольной основе

Наши доводы, однако, не свидетельствуют о невозможности привлечения граждан и организаций к выполнению мероприятий по благоустройству территории населенных пунктов на добровольной основе. Право муниципалитетов привлекать граждан на добровольной основе к выполнению социально значимых работ в целях решения вопросов местного значения предусмотрено, например, ч. 2 ст. 17 Закона № 131-ФЗ.

Поскольку юридические лица по своей сути являются объединениями граждан, которые создаются гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34, ч. 1 Конституции РФ) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ст. 35, ч. 2 Конституции РФ) (7), принцип добровольности привлечения к выполнению социально значимых для городского округа работ в равной степени действует как в отношении граждан, так и в отношении юридических лиц.

Согласно подп. 1 п. 1 ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему. В силу ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Стороны могут заключить договор как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами.

Указанные правовые положения допускают возможность добровольного принятия субъектами предпринимательской деятельности обязанностей по уборке и содержанию общественных территорий населенных пунктов. По такой модели договорного регулирования идут законодательные органы некоторых регионов.

Так, согласно п. 8 ст. 2 Закона Нижегородской области от 02.08.2007 № 88-З «О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области» границы прилегающих территорий, то есть земельных участков, примыкающих к границам зданий, сооружений и иным объектам, находящимся в собственности или на ином праве у юридических и физических лиц, определяются договором между указанными лицами и органом местного самоуправления по методике, утверждаемой Правительством Нижегородской области.

В соответствии с п. 4.3 модельного муниципального правового акта «Правила по обеспечению чистоты, порядка и благоустройства на территории муниципального образования, надлежащему содержанию расположенных на них объектов, утв. Постановлением Губернатора Владимирской области от 08.06.2010 № 672, лица, ответственные за организацию и производство работ по уборке и содержанию территорий, иных объектов, в границах области осуществляют свои обязанности на территории, прилегающей к внешним границам участков, зданий и сооружений, принадлежащих им на праве собственности, на расстоянии, определяемом по соглашению сторон между собственником и муниципальным образованием, с составлением схематических карт уборки, если иное не предусмотрено действующим законодательством.

Следует учитывать, что если субъект предпринимательской деятельности добровольно заключил соглашение с муниципальным образованием и принял на себя обязательства по содержанию не принадлежащей ему на каком-либо праве территории, эти обязательства должны исполняться им надлежащим образом (ст. 309 ГК РФ).

Неисполнение предусмотренных договором обязанностей влечет предусмотренную данным договором, а также гражданским законодательством ответственность. Применительно к рассмотренной сфере правоотношений наличие заключенного договора о благоустройстве прилегающей территории (и, как следствие, обязанности выполнять мероприятия по благоустройству) создает возможность привлечения лица к административной ответственности, установленной законом субъекта РФ, в случае нарушения действующих на территории муниципального образования правил благоустройства.

На практике органы местного самоуправления, предлагая предпринимателям заключать соглашения о благоустройстве прилегающей к их объектам территории, используют механизмы, имеющие мало общего с процедурами, урегулированными главой 26 ГК РФ. Такого рода договоры, как правило, не предусматривают какого-либо встречного представления со стороны муниципалитета и не ограничены в действии во времени.

В числе объективных побудительных мотивов к заключению таких соглашений можно назвать разве что социальную ответственность предпринимателей перед населением муниципального образования и желание преодолеть необоснованные административные барьеры при осуществлении предпринимательской деятельности.

В любом случае решение о заключении подобного договора должно быть взвешенным. Принимая такое решение, необходимо помнить, что п. 1 ст. 421 ГК РФ закрепляет принцип свободы договора. Понуждение к заключению договора не допускается за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена ГК РФ, законом или добровольно принятым обязательством.

Николай Андрианов

(1) http://www.iatn.nnov.ru.

(2) Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 10.07.2009 № А43-9026/2009.

(3) Постановление ФАС ВВО от 11.09.2009 № А43-9026/2009.

(4) Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 19.05.2010 № А43-3471/2010.

(5) Постановление ФАС ВВО от 10.08.2010 № А43-3471/2010.

(6) Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 26.10.2010 № А43-21640/2010.

(7) Пункт 2 Постановления КС РФ от 24.10.1996 № 17-П.

04.07.2011

"эж-ЮРИСТ"