Налоговые преступления: пределы либерализации

В последние годы общая тенденция гуманизации уголовного законодательства об ответственности за преступления в сфере экономики не обошла стороной и уголовную политику в области налогообложения (1). Однако не все предлагаемые меры будут способствовать честному ведению бизнеса. Дальнейшее ослабление правоохранительной и контрольной функции государства может обернуться новым витком криминализации налоговой сферы.

Либеральные поправки

Существенным шагом в деле либерализации налогового законодательства стало принятие Федерального закона от 29.12.2009 № 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В числе внесенных этим Законом поправок отметим следующие:
 

• В качестве обязательного условия, при котором налоговый орган вправе направить материалы налоговой проверки в следственные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, определено наличие вступившего в силу решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения (п.3 ст.32 НК РФ).
   
• Пунктом 3 ст.108 НК РФ в новой редакции предусмотрено, что ос-нованием для привлечения лица к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах является установление этого факта решением налогового органа, вступившим в силу.
   
• Уголовные дела о налоговых преступлениях с 1 января 2011г. были переданы в подследственность Следственного комитета РФ.
   
• Примерно в шесть раз повышены размеры сумм неуплаченных налогов и сборов, которые образуют преступность деяния.
   
• В статьи 198, 199 НК РФ возвращены положения, согласно которым лицо, впервые совершившее преступное уклонение от уплаты налогов и соборов, освобождается от уголовной ответственности, если оно полностью уплатило суммы недоимки, пеней и штрафа в размере, определяемом в соответствии с НК РФ.
   
• УПК РФ дополнен ст.28.1, предусмотревшей возможность прекращения уголовного преследования лица по делам, связанным с нарушением законодательства о налогах и сборах в случае возмещения им причиненного вреда.
   
• В уголовный процесс введена неопровержимая преюдиция судебных решений, постановленных по гражданским делам и делам об административных правонарушениях (неблагоприятные последствия этой новеллы в виде невозможности противодействия рейдерским захватам обсуждались неоднократно (2).
   

Названные поправки существенно повлияли на общие показатели борьбы с налоговой преступностью.

Всего по России в 2010г., то есть после вступления в силу рассматриваемых поправок, было зарегистрировано 14 449 преступлений, предусмотренных ст.198–199.2 УК РФ, что на 7867 меньше, чем в 2009. Таким образом, количество выявленных преступлений сократилось почти в два раза. И это с учетом и так высокой латентности данного вида преступности, из которых, по разным данным, остаются невыявленными от 60 до 70% преступлений.

Несмотря на то что разработчики Закона № 383-ФЗ в своих комментариях утверждали, что уголовные дела о налоговых преступлениях с 1 января 2010г. могут возбуждаться исключительно при наличии решения налогового органа о привлечении налогоплательщика к ответственности, созданный ими механизм правового регулирования не предполагал изменение УПК РФ в части, регламентирующей режим возбуждения уголовных дел рассматриваемой категории, а также круг поводов и оснований для возбуждения таких дел.

Согласно ч.1 ст.1 УПК РФ единственным законодательным актом, устанавливающим порядок уголовного судопроизводства, в том числе и на стадии проверки сообщения о преступлении, является именно УПК РФ, поэтому положения НК РФ к этим правоотношениям не применялись. Кроме того, в соответствии с ч.1 ст.7 УПК РФ суд, прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель были не вправе применять федеральный закон, противоречащий УПК РФ.

Таким образом, в качестве повода для возбуждения уголовного дела о преступлениях в сфере налогообложения, как и прежде, рассматривались не только материалы налоговых органов, но и все иные источники, отвечающие требованиям ч.1 ст.140 УПК РФ, в том числе поступающие из органов внутренних дел.

В целом этой позиции придерживались и Генеральная прокуратура РФ (Информационное письмо от 09.03.2010 № 9-11-2010), и следственные органы МВД России (Информационное письмо Следственного комитета при МВД России от 27.01.2010 № 17/3-1600).

Законность подобной практики не вызывала сомнения и у судебных органов.

Так, суд признал законным и обоснованным постановление Дорогомиловского районного суда г. Москвы от 06.10.2010, которым жалоба адвоката в интересах подозреваемого на постановление старшего следователя о возбуждении уголовного дела по признакам состава преступления, предусмотренного п.«б» ч.2 ст.199 УК РФ, была оставлена без удовлетворения. Суд, в частности, указал: «Доводы заявителя о том, что согласно п.3 ст.108 НК РФ, действующего с 01.01.2010, основанием для возбуждения уголовного дела является только вступившее в силу решение налогового органа, направленное им в ОВД в порядке ст.32 НК РФ, судебная коллегия находит несостоятельными» (Определение Судебной коллегии по уголовным делам Московского городского суда от 22.11.2010 № 22-14998).

О роли налоговых органов

В целях устранения подобной практики 17.09.2011 в Государственную Думу представлен проект закона «О внесении изменений в ст.140 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», который предусматривает внесение в УПК РФ изменений, согласно которым единственным поводом для возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях будут материалы проверки налоговых органов.

Как отмечается в пояснительной записке, он подготовлен на основании поручения Президента РФ по итогам встречи с судьями областных городских и районных судов, на которой речь шла об улучшении в стране инвестиционного климата.

Однако передача функции раскрытия налоговых преступлений в компетенцию узкоспециализированного ведомства потребует дополнительных мер – без них эффективность противодействия налоговой преступности будет существенно снижена.

Для того чтобы составить представление о примерном количестве преступлений, которые будут выявляться в случае реализации этой поправки без принятия дополнительных мер, обратимся к статистике. Всего по России в 2009г. налоговые органы направили в следственные органы 13 859 материалов, по результатам рассмотрения которых в 1676 случаях были приняты решения о возбуждении уголовного дела; в 2010г. направлено 8544 таких материалов, из которых возбуждено 1038 уголовных дел. Как видим, из всего массива преступлений всего 8% было выявлено налоговыми органами. И эти статистические показатели остаются относительно устойчивыми и неизменными на протяжении многих лет.

Относительно невысокая раскрываемость преступлений налоговыми органами обусловлена тем, что для этих органов задача противодействия налоговой преступности – сопутствующая. Основной их задачей является осуществление налогового администрирования и налогового контроля, в ходе которых налоговые органы проверяют правильность исчисления налогоплательщиками сумм налогов, осуществляют доначисление выявленных недоимок и принимают меры, направленные на обращение взыскания на денежные средства и имущество недобросовестных налогоплательщиков. Для реализации названных задач налоговые органы наделены полномочиями, объем которых соразмерен возможностям привлечения налогообязанных лиц к ответственности за налоговые правонарушения. При этом налоговые органы не обладают правом проведения оперативно-разыскной деятельности, по результатам которой в основном и раскрываются сложные преступные схемы уклонения от уплаты налогов, связанные с фальсификацией бухгалтерской отчетности.

Поэтому традиционно функцию противодействия налоговой преступности осуществляли право­охранительные органы (до 1992г. – органы внутренних дел, с 1993г. – Департамент налоговой полиции, в 1995г. переименованный в Федеральную службу налоговой полиции, а с 2003г. – вновь органы внутренних дел).

В целях сохранения эффективности противодействия налоговой преступности в случае фактического отстранения органов внутренних дел от процесса выявления данного вида преступлений, можно наделить ФНС России полномочиями органа дознания, в рамках которых она будет вправе осуществлять оперативно-разыс-кную деятельность, направленную на фиксацию первичных данных, указывающих на наличие в действиях налогоплательщика признаков преступления, с последующим принятием решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо направлением материалов в следственные органы для возбуждения уголовного дела.

Также может быть предложено рассмотреть вопрос о создании качественно нового ведомства – финансовой полиции России с функцией противодействия преступлениям, посягающим на финансовую систему государства в целом. В частности, к компетенции этого госоргана можно было бы отнести помимо задач, связанных с противодействием преступлениям в сфере формирования доходной части бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, еще и пресечение и раскрытие преступных деяний в области расходования государственных и муниципальных средств и приватизации. И подчинить данную службу Президенту РФ в целях гармонизации регулятивной и право­охранительной функции, снижения коррупциогенных рисков и ведомственной зависимости.

Разделение функций противодействия общеуголовной и экономической преступности существует во многих странах. В них выявлением преступлений в сфере экономической деятельности, в первую очередь финансовой, занимается не полицейское ведомство, а узкоспециализированные органы государственной власти либо подразделения ведомств экономического блока. Например, такие органы или подразделения созданы в США (Служба внутренних доходов, входящая в Минфин), Италии (Финансовая полиция, подчиняется министру экономики и финансов), во Франции, в Казахстане, Грузии. В Киргизской Республике, например, именно по инициативе финансовой полиции в 2010г. была введена уголовная ответственность юридических лиц.

Преступная небрежность?

По нашему мнению, Законом № 383-ФЗ созданы все правовые предпосылки для безнаказанного уклонения от уплаты налогов. Так, введенная им в УПК РФ ст.28.1 предусматривает возмещение причиненного налоговым преступлением ущерба в качестве безусловного основания прекращения уголовного преследования виновного. То есть уголовное дело в отношении такого налогоплательщика подлежит прекращению вне зависимости от того, совершено преступление впервые или повторно. Получается, что, возместив ущерб, лицо может продолжать свою преступную деятельность в сфере налогообложения!

Предполагалось, что подобные меры будут стимулировать развитие бизнеса в стране, однако отказ от принципа неотвратимости наказания может привести к противоположному эффекту. Одной из особенностей преступлений в сфере налогообложения является то, что они посягают не только на фискальные публично-правовые интересы государства, но и на экономику страны в целом. Недобросовестный налогоплательщик изначально ставится в значительно более выгодное конкурентное положение, нежели добросовестный. В результате последний вынужден либо сталкиваться со снижением рентабельности, либо уподобиться недобросовестному налогоплательщику и уклоняться от надлежащего исполнения налоговых обязанностей.

Поэтому вполне обоснованным представляется опасение многих экспертов о том, что отказ от обеспечения принципа неотвратимости наказания за преступления в сфере налогообложения повлечет за собой ее тотальную криминализацию, а что еще опаснее – укоренение в правосознании налогоплательщиков деформированных представлений о допустимости уклонения от уплаты налогов.

Считаем, что дальнейшее ослабление правоохранительной и в целом контрольной функции государства в области налогообложения в совокупности с повышением ставок налогов и деформированным правосознанием налогоплательщиков приведет к еще большему уводу налогооблагаемого капитала «в тень», то есть сокрытию его от налогового администрирования и налогового контроля либо выводу в офшорные или иные налоговые юрисдикции с низкими ставками налогов, с которыми у России имеются соглашения об избежании двойного налогообложения.

(1) Федеральный закон от 29.12.2009 № 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

(2) Смирнов Г.К. Регулирование института преюдиции в уголовном процессе нуждается в изменении // Уголовный процесс. 2011. № 8. http://pravo.ru/review/view/58538.

Георгий Смирнов,
к. ю. н., старший инспектор Следственного комитета РФ,
майор юстиции,
г. Москва

07.12.2011

эж-Юрист