Оспаривание недействующего закона

В данной статье автор – Айдар Рустэмович СУЛТАНОВ, начальник юридического управления ОАО «Нижнекамскнефтехим» – рассматривает проблему защиты частного интереса путем оспаривания нормативного акта. Эта проблема крайне актуальна, поскольку при рассмотрении дела может применяться уже недействующий нормативный акт (так называемый феномен «переживания закона»). Оспорить же его в процедуре нормоконтроля ранее было невозможно, что препятствовало защите нарушенных прав. В настоящее время судебная практика Конституционного и Высшего Арбитражного Судов РФ подтвердила возможность обжалования нормативных актов, нарушивших права, свободы и законные интересы граждан и организаций, даже после того, как эти акты были отменены или прекратили свое действие.

Проблема защиты нарушенных прав путем признания недействительным нормативного акта существовала длительное время. В ст. 12 ГК РФ предусмотрен такой способ защиты, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, то есть любого акта, как нормативного, так и ненормативного. В ст. 13 ГК РФ говорилось, что «в случаях, предусмотренных законом, <…> нормативные акты, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами».

Иными словами, законодатель, принимая ГК РФ, исходил из необходимости обеспечить защиту от незаконных нормативных актов именно путем признания их недействительными. Надо отметить, что, несмотря на определенные сложности, вызванные пробелами в правовом регулировании данного способа защиты, по этому роду дел существовала обширная судебная практика (Жилин Г.А. Признание нормативных актов недействительными // Российская юстиция. 1998. № 7. С. 40).

Недействующий или недействительный?

Ситуация изменилась после оглашения Постановления Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации». В данном Пос-тановлении Суд установил наличие различий в юридических последствиях признания закона субъекта РФ недействительным и признания закона субъекта РФ недействующим, указав, что данные различия обусловлены различиями между его несоответствием Конституции РФ или федеральному закону. Этот вывод основан на том, что рассмотрение судом общей юрисдикции дела о проверке закона субъекта Российской Федерации, в результате которой он может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает последующей проверки его конституционности в порядке конституционного судопроизводства.

На основе этого Конституционный Суд сделал вывод, что решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта РФ признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Как любое судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых оно касается, и лишение акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией РФ порядке конституционного судопроизводства.

Хотя в данном Постановлении рассматривался лишь вопрос о последствиях рассмотрения дел о проверке законов субъекта РФ с учетом возможного последующего вопроса о его конституционности, законодатель в процессуальных кодексах стал использовать термин «признание недействующим» (глава 24 ГПК РФ, глава 23 АПК РФ).

Причем в АПК РФ (ст. 195) в отличие от ГПК РФ (ч. 2 ст. 253) была закреплена возможность признания нормативного акта недействующим лишь с момента вступления решения в законную силу. Это создавало определенные проблемы с защитой нарушенных прав. По мнению судов, то, что суд может признать нормативный акт недействующим лишь на будущее время, лишало возможности рассмотрения дел о признании нормативных актов недействующими, прекратившими свое действие на момент рассмотрения спора.

Так, в п. 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» было указано следующее. Если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, поскольку предмет спора в данном случае перестал существовать. Поэтому производство по делу об оспаривании такого акта подлежит прекращению (п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ).

Такой подход создавал значительные проблемы с восстановлением нарушенных прав незаконным нормативным актом, ограничивая доступ к суду. Причем утрата силы нормативного акта в связи с его отменой органом, его принявшим, или истечением срока действия отнюдь не означала, что суды не применяли данный нормативный акт при рассмотрении споров, касающихся периода, в котором нормативный акт действовал.

Создалась парадоксальная ситуация: нормативный акт в судах продолжает применяться, но оспорить его в суде уже нельзя.

Оспаривать можно!

Положение дел снова начало меняться после появления Определения КС РФ от 12.07.2006 № 182-О. В данном Определении было указано, что прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы фактически приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает свое обращение в суд. Это не отвечает имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу. Утрата оспариваемым нормативным правовым актом силы имеет иные, отличные от признания его недействующим в судебном порядке юридические последствия, вытекающие, в частности, из положений ч. 4 и 5 ст. 195 АПК РФ. Такая утрата не является основанием для восстановления нарушенных прав заинтересованного лица (ст. 13 ГК РФ).

На основании этого КС РФ сделал вывод, что суд не может быть связан этим фактом, поскольку это противоречило бы таким задачам судопроизводства, как обеспечение законности, защиты прав и свобод граждан.

КС РФ в качестве соблюдения таких требований привел ст. 43 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»: «Сформулированное в названной норме – исходя из кон-ституционного принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина в правовом государстве – правило, предполагающее возможность прекращения КС РФ производства по делу в связи с утратой оспариваемым нормативным правовым актом юридической силы, за исключением случаев, когда имеются основания полагать, что соответствующим нормативным правовым актом нарушены права и свободы, соотносится и с основными принципами и задачами судопроизводства в арбитражных судах».

Позиция ВАС РФ

Дальнейшим шагом в возрождении защиты прав путем оспаривания нормативного акта явилось Постановление Президиума ВАС РФ № 12939/09 от 19.01.2010. В данном Постановлении Суд счел прекращение производства по делу об оспаривании нормативного акта в связи с утратой им силы до обращения в суд нарушением права на судебную защиту, поскольку «определение о прекращении производства по делу об оспаривании нормативного правового акта в части по мотиву прекращения его действия без оценки законности нормативного акта не опровергает законность установления одноставочного тарифа…, применение которого может привести к нарушению прав общества в части получения последним в неполном размере платы за отпущенную эл. энергию… общество не может защитить свои права, которые считает нарушенными, ни посредством оспаривания нормативного правового акта в суде, ни посредством искового производства по спору с контрагентами, поскольку суды, прекратив производство по делу, лишили его права на судебную защиту».

Правовые позиции Постановления Президиума ВАС РФ от 19.01.2010 № 12939/09 уже стали частью судебной практики (см. постановления ФАС ЗСО от 04.05.2010  № А75-4778/2007; ПО от 18.05.2010 № А12-18937/2008; Определение ВАС РФ от 08.06.2010 № ВАС-10405/08 и др.)

Другим важным фактом в совершенствовании практики рассмотрения споров об оспаривании нормативных актов явилось рассмотрение в ВАС РФ надзорной жалобы муниципального унитарного предприятия «Тепловое хозяйство» Тракторозаводского района города Волгограда (далее – предприятие), поданной на Определение ВАС РФ от 17.03.2010 № ВАС-3579/10. Данным Определением заявление предприятия об оспаривании Указа Президента РФ от 28.04.97 № 425 было возвращено в связи с тем, что оспариваемый Указ прекратил свое действие с 31.01.2007. А поскольку упомянутый нормативный правовой акт является недействующим, ВАС РФ неподсудно рассмотрение заявления предприятия о признании его недействующим. В Определении от 17.03.2010 было также указано, что из содержания п. 1 ч. 2 ст. 34 и ч. 1 ст. 192 Кодекса следует, что предметом оспаривания является действующий нормативный правовой акт, нарушающий права и законные интересы заявителя.

Другим определением – от 20.05.2010 № ВАС-5695/10 – надзорная жалоба предприятия была передана для рассмотрения в Президиум ВАС РФ. В новом Определении ВАС РФ было обращено внимание на то, что:

– в Кодексе не установлено положение об обжаловании только действующего нормативного правового акта;

– исходя из правовых позиций, определенных в Определении КС РФ от 12.07.2006 № 182-О и Постановлении Президиума ВАС РФ от 19.01.2010 № 12939/09, суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда:

а) данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу;

б) срок действия этого нормативного правового акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.

Указанные положения также должны применяться при рассмотрении судами вопроса о принятии или возвращении заявления об оспаривании таких нормативных правовых актов. Обратное означало бы лишение стороны права на судебную защиту.

В Определении от 20.05.2010 даны ссылки на правовые позиции ЕСПЧ, согласно которым отказ в правосудии недопустим (Постановление ЕСПЧ от 21.02.75). Также обращено внимание на необходимость того, чтобы уровень доступа к правосудию,  обеспеченный внутренним законодательством, был достаточным для обеспечения лицу «права на доступ», эффективность которого требует, чтобы лицо пользовалось ясной и конкретной возможностью оспорить действие, представляющее собой вмешательство в его права (Постановление ЕСПЧ от 30.10.98).

Таким образом, вынесение судьей ВАС РФ определения от 17.03.2010 привело к невозможности защиты предприятием в установленном порядке своих прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности.

Президиум ВАС РФ 27.07.2010 постановил: «Определение ВАС РФ от 17.03.2010 № ВАС -3579/10 о возвращении искового заявления отменить. Исковое заявление муниципального унитарного предприятия «Тепловое хозяйство» Тракторозаводского района г. Волгограда направить в тот же суд для принятия к производству и рассмотрения по существу».

05.10.2010

Электронная приемная газеты "эж-Юрист"