Путь к единству применения обеспечительных мер

В арбитражном процессе обеспечительные меры являются средством защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов субъектов в сфере экономической и предпринимательской деятельности. Однако суды применяют такие меры и по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

От неоднозначных решений…

Применение обеспечительных мер по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, имеет свои особенности, понять которые невозможно, не определившись с характерными отличительными чертами названной категории дел. В юридической литературе, в частности, высказано мнение о том, что при рассмотрении подобных дел суд не разрешает спора о праве, а осуществляет судебный контроль за законностью действий (бездействий) органов государственной власти, местного самоуправления, иных органов, должностных лиц (1). Большинство же специалистов в области гражданского и арбитражного процесса придерживается противоположной точки зрения.

Так, отмечается, что выделение исключительно одной функции судебного контроля не согласуется с нормативным закреплением общих задач судопроизводства в арбитражных судах в ч.1 ст.2 АПК РФ. В отношении субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность, и в отношении государства, государственных и иных органов, а также должностных лиц арбитражный суд выполняет одну и ту же задачу: защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Контрольные функции арбитражного суда, таким образом, специально законом не выделены (2).

Что касается спора о праве, полагаем, что в любом из дел, рассматриваемых арбитражными судами в порядке производства, возникающего из административных и публичных отношений, усматривается наличие спора о праве, связанного с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности (3). Именно по этой причине в процессуальном законе указывается, что рассмотрение данной категории дел подчиняется правилам искового производства.

В делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений: в производстве об оспаривании ненормативного правового акта или решения государственного органа, органа местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, а также в делах о привлечении к административной ответственности – суд может применять обеспечительные меры, приостанавливая действие оспариваемого акта или решения (ч.3 ст.199, ч.3 ст.208 АПК РФ).

Те обеспечительные меры, которые предусмотрены в ст. 91 АПК РФ, применяются по делам искового производства, «в то время как содержание приведенных мер мало соответствует условиям спорного отношения при наличии у него публично-правового характера» (4).

Поэтому главным вопросом является установление того обстоятельства, каким образом специфика дел, рассматриваемых арбитражными судами в указанном производстве, влияет на правовую природу таких мер, как приостановление действия оспариваемого акта или решения, применяемых в силу ч.3 ст.199 и, ч.3 ст.208 АПК РФ.

В доктрине процессуального права большинство авторов сходятся во мнении, что эти меры являются обеспечительными мерами специального характера. Так, с точки зрения профессора В.М. Шерстюка, «по делам об оспаривании ненормативных актов или об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности законом в ч.3 ст.199 и ч.3 ст.208 АПК РФ предусмотрены специфические для данной категории дел обеспечительные меры – приостановление указанных актов» (5. Ю.В. Маранц в своей статье также прямо указывает, что «меры, предусмотренные для принятия по делам, возникающим из административных правоотношений, имеют обеспечительный характер, поскольку единственной целью их введения является обеспечение интересов заявителя в ходе рассмотрения дела» (6).

Конституционный Суд РФ в своем Определении от 06.11.2003 № 390-О (7) указал, что «обеспечительные меры в административном судопроизводстве, осуществляемом арбитражными судами, не носят дискриминационного характера по отношению к какой-либо стороне в процессе; их применение осуществляется в рамках дискреционных полномочий арбитражных судов и на основе принципов состязательности и процессуального равноправия сторон».

Необходимо отметить, что приостановление действия оспариваемого акта или решения возможно только по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц и по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (ч.3 ст.199, ч.2 ст.208 АПК РФ). По делам об оспаривании нормативных правовых актов в силу п.3 ст.193 АПК при подаче заявления в арбитражный суд действие оспариваемого акта не приостанавливается.

Применение обеспечительных мер в производстве, возникающем из административных правоотношений, связано с большим количеством вопросов, часто находящих неоднозначное решение в судебной арбитражной практике. Для обеспечения единообразного подхода к толкованию и применению арбитражными судами и участниками процесса норм права ВАС РФ даны разъяснения, изложенные в соответствующих судебных актах.

…к единообразному подходу

В соответствии с п.29 Постановления Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 55 (8) применение таких мер, как приостановление действия оспариваемого ненормативного правового акта, решения государственного органа, органа местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в силу ч.1 ст.197 АПК РФ осуществляется в порядке, определенном главой 8 АПК РФ, с учетом особенностей производства по делам, возникающим из административных правоотношений. Приостановление действия оспариваемого акта или решения допустимо только при наличии оснований, предусмотренных ч.2 ст.90 АПК РФ.

П.1 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 83 (9) были предусмотрены аналогичные рекомендации. Арбитражным судам рекомендовалось рассматривать дела данной категории по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в главе 24 АПК РФ.

Под приостановлением действия ненормативного правового акта, решения согласно ч.3 ст.199 АПК РФ в качестве обеспечительной меры понимается запрет исполнения действий, предусмотренных данным актом, решением. Приостановление акта, решения государственного или иного органа, должностного лица не влечет их недействительности (п.29 Постановления Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 55; п.4 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 83).

Заявитель вправе заявить ходатайство о приостановлении действия ненормативного акта или решения в течение всего периода производства по делу до вынесения решения суда. Принятие обеспечительной меры является правом арбитражного суда, но не его обязанностью.

Для применения арбитражным судом обеспечительных мер требуется наличие двух оснований (ч.2 ст.90 АПК РФ):

– затруднительность или невозможность исполнения судебного акта в случае непринятия обеспечительных мер;

– возможность причинения значительного ущерба заявителю. Следовательно, отсутствие указанных оснований влечет отказ в принятии обеспечительных мер (ч.3 ст.93 АПК РФ). В п.2 Информационного письма Президиума ВАС РФ № 83 разъясняется, что, если заявитель не представил доказательств, свидетельствующих о том, что при непринятии обеспечительной меры могут возникнуть последствия, указанные в ч.2 ст.90 АПК РФ, ходатайство о приостановлении действия оспариваемого акта, решения не может быть удовлетворено. Подобное разъяснение также дано в п.9 Постановления Пленума ВАС РФ № 55. Учитывая, что обеспечительные меры применяются при условии обоснованности, арбитражный суд признает заявление стороны об их применении обоснованным, если имеются доказательства, подтверждающие наличие хотя бы одного из оснований, предусмотренных ч.2 ст.90 АПК РФ (10).

При рассмотрении заявления о применении обеспечительных мер суд также подвергает оценке доводы заявителя, решает вопрос о взаимосвязи истребуемой обеспечительной меры с предметом основного требования и о ее соразмерности заявленному требованию. В случае отсутствия законодательных оснований для применения запрашиваемой обеспечительной меры и ее несоразмерности арбитражный суд отказывает в принятии обеспечительных мер.

Следует обратить внимание, что недопустимо приостановление действия актов, решений государственных и иных контролирующих органов, если есть основания полагать, что приостановление действия акта, решения может нарушить баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов, а также может повлечь за собой утрату возможности исполнения оспариваемого акта, решения при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора (п.3 Информационного письма Президиума ВАС РФ № 83) .

Сходное положение сформулировано в п.10 Постановления Пленума ВАС РФ № 55, согласно которому в определении о применении обеспечительных мер либо об отказе в их применении арбитражный суд должен дать оценку обоснованности доводов заявителя о необходимости принятия данных мер. При оценке доводов заявителя в соответствии с ч.2 ст.90 АПК РФ арбитражным судам следует, в частности, иметь в виду следующие обстоятельства:

– разумность и обоснованность требования заявителя о применении обеспечительных мер;

– вероятность причинения заявителю значительного ущерба в случае непринятия обеспечительных мер;

– обеспечение баланса интересов заинтересованных сторон;

– предотвращение нарушения при принятии обеспечительных мер публичных интересов, интересов третьих лиц.

Представляется, что перечисленные критерии можно отнести к оценочной категории, которые при разрешении вопроса о применении обеспечительной меры оцениваются судом по его собственному усмотрению в рамках дискреционных полномочий. Ввиду отсутствия четко определенных и установленных требований, которым должны отвечать указанные критерии, суд, по своему усмотрению оценивая их, удовлетворяет заявление о применении обеспечительных мер либо отказывает в его удовлетворении.

От разнообразной судебной практики…

В связи с предоставленной суду такой дискрецией оценки критериев складывается достаточно разнообразная судебная практика, в частности, по налоговым спорам, которые преобладают по данной категории дел. Исходя из ее анализа, можно сделать вывод о том, что суды в большой мере склонны к удовлетворению требований заявителя о приостановлении действия акта при оценке имеющихся обстоятельств и представленных доказательств по делу.

*** Постановлением ФАС Поволжского округа от 31.03.2009 № А55-15315/2008 оставлены без изменения судебные акты Арбитражного суда Самарской области и Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда о приостановлении действия оспариваемого решения налогового органа о привлечении Общества к налоговой ответственности. В обоснование своего требования Общество указало, что в случае приостановления налоговым органом на основании оспариваемого решения операций по счетам в банках предприятие из-за отсутствия достаточного количества денежных средств фактически не сможет осуществлять какую-либо деятельность, проводить хозяйственные операции, в том числе обеспечить выполнение условий заключенного с другим лицом агентского договора, оплачивать перелеты своих сотрудников в местность, где организована их работа вахтовым методом, выплачивать заработную плату, погашать текущие обязательства и т.п.

Суды пришли к правильному выводу о том, что принятие обеспечительных мер позволяет не только предотвратить возможное причинение ущерба правам и законным интересам Общества, но и уменьшить негативные последствия действия ненормативного акта налогового органа, законность которого оспаривается в арбитражном суде.

Принятие обеспечительных мер в данном деле гарантирует баланс публичных интересов государства и частных интересов субъекта предпринимательской деятельности, поэтому суды правомерно удовлетворили ходатайство заявителя. Основания для отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (11). Подобных решений по делам административного и публично-правового характера в судебной практике существует достаточно много.

Отдельного внимания заслуживают вопросы специфики предоставления встречного обеспечения. Арбитражным судам рекомендуется удовлетворять ходатайства о приостановлении действия оспариваемого акта или решения без предоставления встречного обеспечения только в том случае, если есть убедительные основания полагать, что по окончании разбирательства у заявителя будет достаточно средств для незамедлительного исполнения оспариваемого акта, решения (п.6 Информационного письма Президиума ВАС РФ № 83).

Вместе с тем согласно разъяснению, данному в п.11 Постановления Пленума ВАС РФ № 55, в том случае, если доказательства, представленные заявителем, подтверждают наличие оснований применения обеспечительных мер, предусмотренных ч.2 ст.90 АПК РФ, непредоставление заявителем встречного обеспечения при подаче заявления об обеспечительных мерах, в том числе о предварительных, не может служить основанием для отказа в применении таких мер.

Важно, что наличие встречного обеспечения не является самостоятельным основанием и его предоставление заявителем при отсутствии оснований, предусмотренных ч.2 ст.90 АПК РФ, не влечет за собой автоматического применения обеспечительных мер.

Арбитражный суд вправе самостоятельно оценить необходимость предоставления встречного обеспечения. Если после принятия обеспечительных мер в арбитражный суд поступило ходатайство государственного органа об обязании заявителя предоставить встречное обеспечение в соответствии с ч.1ст. 94 АПК РФ, арбитражный суд вправе (но не обязан) потребовать его предоставление.

*** ФАС Поволжского округа при пересмотре дела № А06-3548/07 оставил кассационную жалобу индивидуального предпринимателя без удовлетворения, а судебные акты первой и апелляционной инстанций об обязании предпринимателя предоставить встречное обеспечение в виде внесения денежных средств на депозитный счет суда – без изменения.

Налоговый орган обратился в суд с ходатайством о предоставлении встречного обеспечения в ответ на удовлетворение требования предпринимателя о приостановлении действий по исполнению оспариваемого решения. Суды первой и второй инстанции правильно пришли к выводу, что первоначальное принятие судом обеспечительных мер без встречного обеспечения не лишает налоговый орган права обратиться с требованием о принятии встречного обеспечения. А в силу ст.94 АПК РФ арбитражный суд, допуская обеспечение иска, по ходатайству ответчика может потребовать от истца (заявителя) предоставить встречное обеспечение (12).

Арбитражным судам в силу п.5 Информационного письма Президиума ВАС РФ № 83 предписано при вынесении определения о приостановлении действия оспариваемого акта, решения в порядке ч.3 ст.199 АПК РФ обращать внимание на то, чтобы такое определение не приводило к фактической отмене мер, направленных на будущее исполнение оспариваемого ненормативного правового акта, решения, в частности ареста имущества заявителя.

По мнению В.А. Ершова, смысл данной рекомендации заключается в том, что результатом принятия обеспечительной меры не должна стать невозможность вообще исполнить обжалуемый ненормативный правовой акт или решение. Например, если станет невозможным привлечь лицо к юридической ответственности в связи с истечением законодательно установленного срока. Впрочем, найти достаточное количество примеров утраты исполнимости акта или решения в результате его приостановления в качестве обеспечительной меры при оспаривании его законности, затруднительно (13).

Пленум ВАС РФ также предложил при применении предусмотренных ч.3 ст.199 АПК РФ обеспечительных мер в виде приостановления действия оспариваемого ненормативного правового акта, решения оценивать необходимость применения названных мер, исходя не только из критериев, предусмотренных ч.2 ст.90 АПК РФ, но и критериев исполнимости и эффективности испрашиваемых обеспечительных мер (14).

Пленум ВАС РФ в п.29 Постановления № 55 отметил, что если действия, предусмотренные ненормативным правовым актом, решением, уже исполнены либо их исполнение началось (внесены изменения в публичный реестр, списаны средства со счета и т. п.), судам необходимо выяснять, насколько испрашиваемая обеспечительная мера фактически исполнима и эффективна, а также оценивать, насколько непринятие таких мер может привести к причинению значительного ущерба заявителю, затруднит или сделает невозможным исполнение судебного акта.

Одним из важных указаний для арбитражных судов является то, что при обжаловании решений налоговых органов или территориальных органов ПФР о взыскании штрафов, а также решений иных административных органов о привлечении к административной ответственности суд приостанавливает исполнение оспариваемого решения до вынесения судебного акта, если имеется соответствующее ходатайство (п.29 Постановления Пленума ВАС РФ № 55).

Данное разъяснение Пленума ВАС РФ продиктовано тем, что в силу ч.2 ст.182 и ч.7 ст.201 АПК РФ решения по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц подлежат немедленному исполнению.

Особое внимание арбитражных судов Президиум ВАС РФ обратил на проблемы, связанные с применением обеспечительных мер в деятельности Банка России, и дал разъяснения по этому вопросу. П.7 Информационного письма № 83 содержит императивные требования, запрещающие приостанавливать действие актов и решений Банка России, если в результате этого возникает возможность реализации заявителем своих активов не в интересах кредиторов или вероятность возникновения значительного ущерба у заявителя представляется незначительной. Очевидно, что целью данного разъяснения является защита прав и интересов кредиторов коммерческих кредитных организаций.

Президиум ВАС РФ рекомендует арбитражным судам тщательно проверять обоснованность ходатайств о приостановлении действия актов, решений Банка России, направленных на предупреждение неплатежеспособности коммерческих банков, обеспечение интересов кредиторов, в том числе вкладчиков.

Обжалование решения Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций в случаях, предусмотренных ст. 20 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливает действие указанного решения Банка России.

…к единому толкованию

Рассмотренные вопросы практики применения обеспечительных мер по делам административного и публично-правового характера возникают по той причине, что арбитражными судами могут допускаться неточности в понимании и толковании норм права, подлежащих применению при разрешении данной категории споров.

Таким образом, в целях правильного применения норм процессуального права об обеспечительных мерах, а также для формирования единообразной судебной практики арбитражным судам и участниками гражданского оборота необходимо руководствоваться разъяснениями высшей судебной инстанции, изложенными в рассмотренном Постановлении Пленума ВАС РФ № 55 и Информационном письме № 83.

Верное и точное понимание судами законодательных положений и единообразный подход к разрешению вопросов применения обеспечительных мер в административном производстве будут способствовать повышению эффективности их применения, гарантировать надлежащее исполнение судебных актов и защиту имущественных прав и интересов участников арбитражного процесса.

(1) Арбитражный процесс: Учебник для студентов юридических вузов и факультетов / Под ред. проф. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2005. С. 415.

(2) Трещева Е.А. Субъекты арбитражного процесса. Часть II: Правовое положение лиц, участвующих в деле, в арбитражном процессе: монография / Е.А. Трещева. Самара: Изд-во «Самарский университет», 2007. С. 254.

(3) Там же. С. 257.

(4) Обеспечительные меры в практике административного производства арбитражного суда / Под ред. В.А. Ершова М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2008. С. 13.

(5) Шерстюк В.М. Арбитражный процесс в вопросах и ответах. Комментарии, рекомендации, предложения по применению АПК РФ. 4-е изд., доп. и перераб. М.: Городец, 2010. С. 112.

(6) Маранц Ю.В. Обеспечительные меры по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений //Арбитражный и гражданский процесс. 2004. № 4.

(7) Определение КС РФ от 06.11.2003 № 390-О.

(8) Постановление Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 55.

(9) Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 83.

(10) Борисов А.Н. Защита налогоплательщика при проведении налоговых проверок: практические рекомендации. М.: Юстицинформ, 2009.

(11) Постановление ФАС ПО от 31.03.2009 № А55-15315/2008.

(12) Постановление ФАС ПО от 04.12.2007 № А06-3548/07.

(13) Обеспечительные меры в практике административного производства арбитражного суда / Под ред. В.А. Ершова М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2008. С. 25.

(14) Комментарий к Постановлению Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 55 «О применении арбитражными судами обеспечительных мер» (постатейный) / Под ред. С.А. Кузнецова М.: Волтерс Клувер, 2008.

Евгения Трещева,
д. ю. н., профессор, зав. кафедрой гражданского процессуального и предпринимательского права ГОУ ВПО «Самарский государственный университет»,
г. Самара

Вера Котлярова,
соискатель кафедры гражданского процессуального и предпринимательского права ГОУ ВПО «Самарский государственный университет»,
г. Самара

22.08.2011

эж-Юрист